В этой статье я не буду подробно останавливаться на различиях в формах проведения публичных мероприятий, перечисленных в ст. 2 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ (в редакции от 07.02.2011) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а попытаюсь остановиться на юридически значимых этапах их подготовки и проведения.
Прежде всего, нужно понимать, что само базисное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, прямо предусмотрено ст. 31 Конституции РФ, т.е. реализация этого права носит уведомительный, а не разрешительный характер, т.е. действует непосредственно, на основании ст. 18 Конституции РФ.
Ограничение этого конституционного права возможно только в соответствии с федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Таким федеральным законом и является Закон № 54-ФЗ.

Подготовка публичного мероприятия:

На этом этапе прежде всего необходимо определиться с формой, местом, временем, предполагаемым количеством участников планируемого мероприятия, и определить организационные меры по соблюдению законности и порядка в ходе его проведения.
Для проведения любого публичного мероприятия, за исключением одиночного пикета (в этой статье не рассматривается), необходимо наличие как минимум одного, а лучше нескольких организаторов.
В соответствии со ст. 5 ФЗ № 54,
1. Организатором публичного мероприятия могут быть: один или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований — гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний — 16 лет), политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.
2. Не могут быть организатором публичного мероприятия:
1) лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;
2) политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.
Начиная подготовку публичного мероприятия, организаторы должны ответить самим себе, на следующие вопросы:
1. Каковы цели планируемого мероприятия?
2. Какая форма публичного мероприятия (митинг, пикет, собрание) предпочтительна?
3. Как будет называться это мероприятие?
4. Предполагаемое число участников и их социальная характеристика (возраст, профессии, образование, семейное положение и т.п.)?
5. Планируемая программа (этапы) публичного мероприятия?
6. Где возможно провести это мероприятие? Насколько это место доступно и безопасно, сколько человек может реально присутствовать в этом месте? Не будут ли созданы препятствия для движения транспорта и пешеходов?

7. В какое время предпочтительно провести это мероприятие?
8. Какое необходимо оборудование для звукоусиления и кто будет ответственным за его безопасное использование?
9. Нужны ли флаги, листовки, памятки, баннеры, плакаты и т.п. наглядная агитация? Кто, где, и за чей счет будет её изготавливать, устанавливать, раздавать и т.п.?
10. Как будет освещаться в СМИ это мероприятие, кого необходимо на него пригласить заранее, кто будет фиксировать (лучше с нескольких точек) все этапы проведения мероприятия?
11. Кто и как будет обеспечивать порядок во время проведения мероприятия? Кто будет улаживать вопросы с полицией и представителями властей?
12. Каким должен быть финал мероприятия (принятие общей резолюции, сбор подписей и т.п.)?
После определения целей публичного мероприятия и средств их достижения, а так же распределения обязанностей и ответственности между организаторами, необходимо направить уведомление о предстоящем публичном мероприятии в орган исполнительной власти субъекта федерации или орган местного самоуправления, и получить согласование его проведения.

Уведомление о проведении публичного мероприятия:

В соответствии с ч. 1 ст. 7 ФЗ № 54, уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия.
При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), — не позднее четырех дней до дня его проведения.
В уведомлении о проведении публичного мероприятия (ч. 3 ст. 7 Закона) указываются:
1) цель публичного мероприятия;
2) форма публичного мероприятия;
3) место (места) проведения публичного мероприятия, маршруты движения участников, а в случае, если публичное мероприятие будет проводиться с использованием транспортных средств, информация об использовании транспортных средств;
4) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
5) предполагаемое количество участников публичного мероприятия;
6) формы и методы обеспечения организатором публичного мероприятия общественного порядка, организации медицинской помощи, намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
7) фамилия, имя, отчество либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения и номер телефона;
8) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
9) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.
Примерная форма уведомления размещена в приложении к статье.
В соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона, Организатор(ы) публичного мероприятия имеет право:

1) проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания — в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания;
2) проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации, путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации;
3) уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;
4) организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;
5) использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.
В соответствии с ч. 4 ст. 5 Закона, организатор публичного мероприятия обязан:
1) подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия в порядке, установленном статьей 7 настоящего Федерального закона;
2) не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;
3) обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления;
4) требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия;
5) обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;
6) приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;
7) обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
8) обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;
9) довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;
10) иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия. Уполномоченное им лицо также обязано иметь отличительный знак.
Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Перечень мест, где в соответствии со ст. 8 Закона, проведение публичных мероприятий запрещено:

1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам (список таких объектов должен быть специально установлен) и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы (исправительные колонии, колонии-поселения, тюрьмы). Здания, в которых расположены следственные изоляторы, в этот перечень не входят.
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Законами субъектов федерации, могут определяться и иные места, в которых запрещено проведение массовых мероприятий.

Обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (ст. 12 Закона № 54-ФЗ)

1) документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
2) довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона;

3) в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона. Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
4) довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
5) обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
6) информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
7) при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране», своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
В случае отказа в согласовании публичного мероприятия, такой отказ может быть обжалован в суд на основании ст. 19 Закона и Определения КС РФ от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П.
За нарушение порядка организации и/или проведения публичного мероприятия установлена административная ответственность по ст. 20.2 КОАП РФ.

При этом необходимо помнить, что для проведения одиночного пикета, никаких уведомлений и согласований не требуется.

При наличии оснований полагать, что властями могут быть предприняты попытки противодействия проведению публичного мероприятия, необходимо предпринимать меры по снижению рисков, в т.ч. путем формального разделения одного крупного мероприятия на несколько самостоятельных мелких, дублирования и резервирования, проведение отвлекающих акций и т.п. В разработке защитных мер, неоценимую помощь вам окажут профессионалы.
Сотрудники правоохранительных органов, часто препятствуют проведению протестных публичных мероприятий, квалифицируя действия их участников как мелкое хулиганство по ст. 20.1 КОАП РФ.
Однако, при своевременной и квалифицированной правовой поддержке, их собственные действия могут быть квалифицированы по ст. 5.38 КОАП РФ, либо по ст. 149 УК РФ.
В любом случае, в планировании, организации и проведении публичного мероприятия, необходимо участие (юридическое сопровождение) квалифицированного юриста. Это поможет избежать досадных ошибок и конфликтов с законом.

И в заключение, несколько «технических» советов:

При проведении мероприятий желательно наличие человека (двух, трех) с видеокамерой, который будет снимать мероприятие с неподалеку расположенной возвышенности. Нужно это для того, чтобы потом, при необходимости, наглядно показать, как и откуда среди митингующих появились провокаторы. Запись действий полицаев поможет оспорить их законность. Наличие у наблюдателя портативной радиостанции позволит предупредить участников мероприятия о возможной опасности. Радиостанции в данном случае лучше телефона. Говорящий по ней не идентифицируется по номеру, его могут слышать сразу все.
Кроме непосредственно участвующих в мероприятии, полезно иметь в отдалении пару-тройку проверенных людей, которые потом не побоятся выступить в качестве свидетелей. Неплохо, если они будут скрыто вести видеозапись (например, установив видеорегистратор в автомобиле).
Несколько человек, лучше молодых и симпатичных девушек, должны разговаривать с полицаями, объясняя доступным языком для них цели мероприятия. Достигаются две цели: хотя бы часть полицаев будет понимать, что перед ними не враги, а такие же люди, отстаивающие не непонятные цели, а борющиеся за права всех, и самих полицаев, в том числе. Кроме того, психологически тяжело будет бить дубиналом тех, кто только что разговаривал с тобой, как с товарищем. Глядишь, и даст потом полицай правдивые показания.
Для тех же целей можно добавить один-два плаката в защиту несправедливо обиженных властью ми(по)лиционеров.
Должны быть выделены специалисты «разговорного жанра», которые будут общаться с провокаторами, не давая им втягивать в дискуссию, а потом в конфликт, неподготовленных участников мероприятия. Вежливо отвечать на вопросы, типа: «А не торгуют ли участники наркотиками?», поясняя, что он ошибся, митинг рыхлых гомосексуалистов проходит в другом месте и т.д.
Желательно части участников закрывать лица очками, масками, шарфами, затрудняя последующую идентификацию участников по оперативным видеозаписям (а записывать будут однозначно).

Согласно п. 3 ст. 39 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
В тоже время СП 3.1.3597-20 не содержит безусловного запрета на проведение всех массовых мероприятий для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории России.
Согласно п. 1.1. СП 3.1.3597-20, данные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают требования к комплексу организационных, профилактических, санитарно-противоэпидемических мероприятий, проведение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) на территории Российской Федерации.
Ограничение или отмена проведения массовых мероприятий (развлекательных, культурных, спортивных) является мероприятием, направленными на «разрыв» механизма передачи инфекции и относятся к противоэпидемическим мероприятиям в отношении COVID-19 (раздел IV. СП 3.1.3597-20).
Согласно п. 4.1. СП 3.1.3597-20, противоэпидемические мероприятия в отношении COVID-19 включают комплекс мер, направленных на предотвращение завоза и распространение инфекции, и организуются территориальными органами Роспотребнадзора с участием уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом ограничение или отмена проведения массовых мероприятий согласно СП 3.1.3597-20 организуется территориальными органами Роспотребнадзора совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно они решают ограничить массовые мероприятия или отменить полностью на конкретной территории с учётом эпидемиологической ситуации.
Следовательно, по нашему мнению, Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 не вводят обязательного общероссийского запрета на проведение массовых мероприятий до 01.01.2021, но они указывают на то, что данный запрет может быть введён в качестве противоэпидемического мероприятия в отношении COVID-19.
Санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3597-20 начинают действовать с 07.06.2020. Их практическое применение, на наш взгляд, возможно путём установления в нормативном акте субъекта Российской Федерации прямого запрета (ограничения) на проведение массовых мероприятий. Например, как это сделано сейчас в Москве, где массовые мероприятия запрещены Указом Мэра Москвы до 14.06.2020.
Ещё одним вариантом практической реализации СП 3.1.3597-20 может явиться отказ компетентных органов в согласовании массовых мероприятий со ссылкой на позицию Роспотребнадзора, либо существенное изменение их формата.
В дополнение также отметим, что о возможности проведения массовых мероприятий в 2020 году свидетельствует и анонсированное 26.05.2020 Президентом России проведение парада победы 24.06.2020 и шествия «Бессмертного полка» 26.07.2020.

Организатором массового мероприятия в органы исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме подается уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня массовой акции. При проведении пикетирования группой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.

В уведомлении о проведении публичного мероприятия указываются:

• 1) цель и форма публичного мероприятия;
• 2) место (места) его проведения и маршруты движения участников;
• 3) дата, время начала и окончания публичного мероприятия;
• 4) предполагаемое количество участников массового мероприятия;
• 5) формы и методы обеспечения общественного порядка, оказания медицинской помощи; намерение использовать звукоусиливающие технические средства при проведении публичного мероприятия;
• 6) фамилия, имя, отчество лица либо наименование организатора публичного мероприятия, сведения о его месте жительства или пребывания либо о месте нахождения (номера телефонов);
• 7) фамилии, имена и отчества лиц, уполномоченных организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия;
• 8) дата подачи уведомления о проведении публичного мероприятия.

Организатором демонстраций, шествий, пикетирований могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет; митингов и собраний — 16 лет; а также политические партии, другие общественные или религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.

К организации публичного мероприятия относятся оповещение его возможных участников и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, проведение предварительной агитации, изготовление и распространение средств наглядной агитации, другие действия, не противоречащие законодательству, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Организатором публичного мероприятия не могут быть:

• • лицо, признанное судом недееспособным либо ограниченно дееспособным, а также лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда;
• • политическая партия, другое общественное или религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке.

Организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Публичное мероприятие не может начинаться ранее 07:00 и заканчиваться позднее 23:00 текущего дня по местному времени.

Публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы законами субъектов РФ. Так, может быть запрещено проведение публичных мероприятий:

• • поблизости от зданий аэропортов, железнодорожных, автомобильных и речных вокзалов и станций;
• • на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, социального обслуживания населения, культуры, физической культуры и спорта, а также непосредственно прилегающие к объектам, используемым при осуществлении образовательной деятельности, объектам спорта и объектам связи;
• • на территории, непосредственно прилегающей к жилым зданиям и многоквартирным домам;
• • на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются федеральные и муниципальные органы власти;
• • на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются религиозные объединения.

Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях его проведения и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии.

Для проведения агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространение листовок, плакатов и объявлений, а также иные не запрещенные законодательством формы. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям закона.

К основным факторам, оказывающим непосредственное влияние на деятельность правоохранительных органов, в первую очередь полиции, по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, относятся:

• • характер проводимого мероприятия;
• • значительная концентрация людей на ограниченной территории;
• • нарушение обычного режима жизни района, города, региона;
• • возникновение особой психологической атмосферы (обстановки) в местах проведения массовых мероприятий;
• • изменение режима работы органа внутренних дел, предприятий, учреждений, организаций и служб обеспечения данного мероприятия;
• • возрастание роли общественной опасности совершаемых правонарушений;
• • увеличение вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций, представляющих угрозу личной безопасности граждан и общественной безопасности;
• • высокая динамика изменения оперативной обстановки;
• • возможность использования проводимых публичных акций для совершения террористических актов в местах массового пребывания граждан.

Задачами правоохранительных органов во время массовых мероприятий являются:

• 1) создание условий для нормального осуществления массового мероприятия, обеспечения личной безопасности граждан;
• 2) оказание содействия в организации массового мероприятия;
• 3) предупреждение и пресечение возможных преступлений и других нарушений, обеспечение общественной безопасности;
• 4) обеспечение строгого соблюдения участниками и зрителями установленных правил поведения;
• 5) обеспечение безопасности дорожного движения и пожарной безопасности;
• 6) недопущение ослабления охраны общественного порядка на территории, где мероприятие не проводится.