Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» уточнил принципы правового регулирования статуса граждан, закрепив в ст. 27 обязанности граждан в сфере охраны здоровья. Данная норма практически была реанимирована из советского законодательства, поскольку ранее действовавшие Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, принятые в 1993 г., не содержали упоминания об обязанностях. Однако региональный законодатель пытался восполнить данный пробел, что находило свое отражение в законах субъектов Российской Федерации. Причем содержательная сторона закрепляемых обязанностей была достаточно широкой. Например, Закон Республика Тыва от 27 августа 1996 г. N 615 «Об охране здоровья населения» в ст. 6 устанавливал следующие обязанности граждан России, проживающих на территории Республики Тыва:

а) заботиться о своем здоровье;

б) выполнять предписания лечащего врача;

в) не предпринимать действий, наносящих вред своему здоровью, а также здоровью других;

г) давать информацию лечащему врачу о своих жалобах, прошлых заболеваниях, госпитализациях, проведенном лечении и других вопросах, касающихся своего здоровья, сообщать о неотложных переменах в состоянии здоровья в период лечения;

д) соблюдать план лечения, рекомендованный врачом, выполнять требования медицинского персонала при выполнении ими различных процедур или указаний лечащего врача, а также требования правил и режима работы медицинских учреждений, утвержденных руководителями учреждений;

е) нести по решению судебных органов юридическую ответственность за сознательное ухудшение своего здоровья в виде компенсации со стороны медицинской организации дополнительных расходов по оказанию медицинской помощи в случае возникновения осложнений по вине пациентов;

ж) соблюдать права других больных и персонала больницы, бережно относиться к имуществу других лиц и медицинского учреждения.

Обращает на себя внимание, что обязанность распространена только на граждан России. Получается, что иностранные граждане и лица без гражданства лишены данного правового бремени на территории Республика Тыва.

Схожие нормы есть в Законе Карачаево-Черкесской Республики от 15 апреля 2002 г. N 18-РЗ «О правах пациента», только они разделены на «обязанности пациента» (ст. 21) и «ограничения прав пациента» (ст. 22). Из оригинальных обязанностей следует признать обязанность учитывать свои финансовые возможности по оплате за оказание медицинской помощи сверх объемов, гарантированных государством.

Отчасти отличается новизной статья 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 19 мая 1993 г. N 1487-XII «Об охране здоровья населения в Республике Саха (Якутия)». Так, обязаны выполнять медицинские предписания лица, страдающие социально опасными заболеваниями, и беременные женщины. Непонятно: это такая «забота» о беременных женщинах или их право на добровольное информированное согласие просто перечеркнуто росчерком пера? Кроме того, родители обязаны выполнять правила, способствующие рождению полноценных детей, соблюдать интергенетические интервалы, заботиться о здоровье детей (физическом, духовном, нравственном), воспитывать привычку к здоровому образу жизни. По-видимому, региональному законодателю необходимо еще утвердить в виде приложения сами правила, способствующие рождению полноценных детей. Все это больше смахивает на социальную евгенику. Будем считать, что законодатель руководствовался благими пожеланиями, но признаем, что попытка получилась крайне неудачной. Но это гораздо лучше, чем попытка законодателя Республики Тыва установить юридическую ответственность «за сознательное ухудшение своего здоровья». Требование исполнения такой обязанности в условиях российского недофинансирования системы здравоохранения (когда лечение в муниципальной больнице больше сводится к добрым словам врача, а все остальное — «за свой счет») больше напоминает издевательство. Более того, любой самоубийца-неудачник вообще «выпадает» из системы обязательного медицинского страхования и свое лечение должен оплачивать самостоятельно, так как сам сознательно ухудшил свое здоровье.

Федеральное законодательство не содержит столь значительное количество обязанностей, остановившись на трех.

1) Граждане обязаны заботиться о сохранении своего здоровья.

2) Граждане в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны проходить медицинские осмотры, а граждане, страдающие заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны проходить медицинское обследование и лечение, а также заниматься профилактикой этих заболеваний.

3) Граждане, находящиеся на лечении, обязаны соблюдать режим лечения, в том числе определенный на период их временной нетрудоспособности, и правила поведения пациента в медицинских организациях.

Законодательство стран СНГ также в той или иной мере устанавливает обязанности, хотя пути их закрепления могут быть своеобразными. Например, Закон Республики Узбекистан от 29 августа 1996 г. N 265-I «Об охране здоровья граждан» не содержит упоминания об обязанностях граждан. В то же время они есть в Законе Республики Узбекистан от 9 декабря 1992 г. N 753-XII «О принудительном лечении больных хроническим алкоголизмом, наркоманией или токсикоманией», согласно которому принудительное лечение применяется к больным хроническим алкоголизмом, наркоманией или токсикоманией, нарушающим общественный порядок, права других лиц либо создающим угрозу безопасности, здоровью и нравственности населения. Есть также Положение о медицинском обследовании лиц, вступающих в брак, утвержденное Постановлением Кабинета министров Республики Узбекистан от 25 августа 2003 г. N 365, в соответствии с которым перед регистрацией брака предусматривается обязательный «обход врачей». Лицо, вступающее в брак, обязано до регистрации брака поставить в известность вторую сторону о результатах медицинского обследования.

Закон Республики Беларусь от 20 июня 2008 г. N 363-З «О здравоохранении» (ст. 42) закрепляет обязанности пациента, которые практически повторяют общие положения правил нахождения в лечебном учреждении. Кодекс Республики Казахстан от 18 сентября 2009 г. N 193-IV ЗРК «О здоровье народа и системе здравоохранения помимо обязанностей пациента» (ст. 92) устанавливает обязанности граждан, аналогичные российским. Добавляется: беременные женщины в срок до двенадцати недель беременности обязаны встать на медицинский учет. Также проведение некоторых профилактических прививок является обязательным (ст. 156).

Таким образом, возвращаясь к российским правилам, можно констатировать, что отечественный законодатель пошел по пути реанимации старого советского правила (в духе законодательства стран СНГ), исходящего из единства прав и обязанностей, и решил не ограничиваться закреплением только прав граждан, а установить также и обязанности в сфере охраны здоровья. Напомним, что Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении в ст. 4 предусматривали: «Граждане СССР должны бережно относиться к своему здоровью и здоровью других членов общества». Обращает на себя внимание, что данная норма имела далеко идущие последствия — умаление индивидуальных прав и внедрение патерналистской модели здравоохранения, в которой гражданину отводилась пассивная роль. В соответствии с общим правилом устанавливалось принудительное лечение целого ряда заболеваний, в том числе имеющих социальный характер.

Нельзя не сказать, что в отношении обязанности заботиться о своем здоровье Комитетом конституционного надзора СССР было вынесено заключение от 25 октября 1990 г. N 8 «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией». В нем констатировалось: «Лечение хронических алкоголиков и наркоманов было введено в качестве вынужденного средства охраны и восстановления их здоровья, а также предупреждения преступлений и других антиобщественных проявлений со стороны этих лиц и является принудительной мерой административно-медицинского характера». Указывалось, что общим правовым основанием для издания актов о принудительном лечении послужило упомянутое положение, согласно которому «граждане СССР должны бережно относиться к своему здоровью». В Заключении предусматривалось: «Между тем такая обязанность не предусмотрена ни Конституцией СССР, ни международными актами о правах человека и не может обеспечиваться мерами принудительного характера».

По-видимому, такое решение и повлекло за собой в свое время полный отказ от формулирования каких-либо обязанностей в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан в 1993 г. В некоторых научных исследованиях предлагалось отойти от данной логики и вернуться к вопросу об обязанностях в сфере охраны здоровья граждан. «Представляется актуальным в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере охраны здоровья законодательное закрепление мер по повышению ответственности личности по вопросам охраны здоровья» .

Автор в обосновании своей позиции ссылался на правоприменительную практику, в частности на Методические рекомендации по информированному добровольному согласию при оказании медицинской помощи (утв. Министром здравоохранения Правительства Московской области 7 августа 2008 г.), в которых закреплялось, что при обращении за медицинской помощью в организацию пациент обязан соблюдать режим работы организации; правила поведения в общественных местах; требования пожарной безопасности; санитарно-противоэпидемиологический режим; установленный в учреждении регламент работы персонала, выполнять предписания лечащего врача; соблюдать рекомендуемую врачом диету; сотрудничать с лечащим врачом на всех этапах оказания медицинской помощи; оформлять в установленном порядке свой отказ от получения против своей воли информации о состоянии здоровья, результатах обследования, наличии заболевания, его диагнозе и прогнозе, в том числе в случаях неблагоприятного прогноза развития заболевания, отказ от медицинского вмешательства или его прекращение; уважительно относиться к медицинскому персоналу, проявлять доброжелательное и вежливое отношение к другим пациентам; бережно относиться к имуществу организации; при обнаружении источников пожара, иных источников, угрожающих общественной безопасности, пациент должен немедленно сообщить об этом дежурному персоналу.

При обосновании фактического наличия обязанностей в законодательстве об охране здоровья граждан происходили ссылки на ст. 58 Основ об охране здоровья граждан 1993 г., в которой допускался отказ лечащего врача (по согласованию с соответствующим должностным лицом) от наблюдения и лечения пациента, если это не угрожает жизни пациента и здоровью окружающих, в случаях несоблюдения пациентом предписаний или правил внутреннего распорядка лечебно-профилактического учреждения. Обращение к данному правилу лишено какой-либо логики, так как определяет статус врача, а не пациента.

Нередко сторонники обязанностей граждан в сфере охраны здоровья ссылались на уже существующие обязанности только в иных законах, имеющих схожий предмет регулирования. Например, обязанности граждан закреплены в ст. 10 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей; не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Нетрудно увидеть, что санитарное законодательство (для которого характерна большая императивность, чем для законодательства об охране здоровья граждан) не фиксирует обязанность дееспособного гражданина заботиться о своем здоровье. Есть общие требования к соблюдению санитарного законодательства. Понятно, что несоблюдение во время эпидемий элементарных санитарно-гигиенических правил может спровоцировать дальнейшее распространение инфекции. В основе представленной обязанности граждан лежат общечеловеческие нравственные принципы, основанные на уважении к другим людям и заботе о своем здоровье. Данная обязанность подкреплена соответствующим механизмом ее исполнения и играет роль ограничения прав человека, соответствующего общим положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В отношении заботы о детях следует упомянуть также ст. 28 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», согласно которой закрепляется проведение обязательных занятий по физической культуре в пределах основных образовательных программ. Но и в этом случае идет речь об образовательном процессе, основы которого излагаются в нормах Конституции РФ об общеобязательности основного общего образования. Статья 30 указанного закона, закрепляя основы физической культуры и спорта по месту работы, месту жительства и месту отдыха граждан, нацеливает на создание специальных условий для занятий физкультурой и спортом, не предполагая их всеобщую обязательность.

Восстановление обязанности заботиться о своем здоровье имеет далеко идущие последствия. Конечно, можно согласиться с С.П. Гришаевым, что эта «норма носит декларативный характер, поскольку никто не может заставить человека заботиться о своем здоровье, если он сам этого не хочет».

Но закрепление в законе любых обязывающих действий предполагает их исполнение, подкрепляемое возможностью принуждения и применения мер ответственности. В противном случае норма может быть декларацией, нормой-целью, но не правообязывающей.

Традиционно в структуре юридической обязанности различают четыре компонента: 1) необходимость совершить определенные действия или, напротив, воздержаться от них; 2) необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему как носителю соответствующей обязанности требования управомоченного лица; 3) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; 4) необходимость не препятствовать управомоченному лицу пользоваться тем благом, на которое оно имеет право.

Исходя из представленной структуры, можно выделить некоторые элементы обязанности гражданина заботиться о сохранении своего здоровья. В центре — необходимость воздерживаться от совершения тех действий, которые могут нанести ущерб здоровью. Международные исследования показывают, что чрезмерное употребление спиртных напитков стало причиной более чем половины смертей в России в возрастной категории с 15 до 54 лет после распада Советского Союза, в России 52% всех смертей так или иначе связано со злоупотреблением алкоголем . Только официально зарегистрировано более 2 млн алкоголиков.

В России сложная ситуация с табакокурением. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию» каждая пачка сигарет должна сопровождаться дополнительной надписью, среди которых «Курение вызывает инфаркты и инсульты», «Курение — причина рака легких» и др. В соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 5 мая 2012 г. N 490н «Об утверждении предупредительных надписей о вреде курения, сопровождаемых рисунками» пачки сигарет будут сопровождаться рисунками с наименованиями заболеваний, вызываемых курением. Получается, с одной стороны государство вменяет обязанность заботиться о сохранении своего здоровья, а с другой — разрешает продажу товаров и осуществление деятельности, которые непосредственно наносят вред здоровью гражданина. Более того, факторы риска для здоровья столь объемны в перечислении, что для простого гражданина забота о здоровье иногда сопоставима с наличием специального образования. Юридическая обязанность предполагает, что при ее неисполнении должно быть уполномоченное лицо, управомоченное требовать соответствующего исполнения. Возникает вопрос: кто должен выписывать соответствующие требования: участковый врач, санитарный врач? И один из главных моментов — установление ответственности за нездоровый образ жизни (если это не подпадает под общие принципы допустимости ограничения прав граждан) — выглядит полным абсурдом.

Фонд общественного мнения проводил опрос населения, который показал, что считающие свое здоровье хорошим чаще прочих говорят о решающей роли собственных усилий человека (69% этой группы) и реже — о качестве медицинской помощи (24%), а среди тех, кто определяет свое здоровье как плохое, о значении собственных усилий говорят лишь 48%, тогда как о качестве медицины — 59% (оценивают свое здоровье как хорошее треть россиян, как среднее — почти половина, как плохое — пятая часть: 32, 47 и 20% соответственно). По мнению 55% респондентов, чтобы на деле заботиться о здоровье, нужно много времени и денег (еще 13% говорят о необходимости только финансовых затрат, а 12% — о затратах времени). И лишь 16% опрошенных считают, что можно заботиться о здоровье, не имея ни больших денег, ни свободного времени.

К содержанию ст. 27 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» есть также претензии юридико-технического характера. Так, предусматривается обязанность граждан в случаях, предусмотренных российским законодательством, проходить медицинские осмотры. Однако данная норма взята из трудового законодательства и имеет весьма посредственное отношение к здравоохранению. Работник в любом случае имеет право отказаться от прохождения медицинского осмотра, после чего наступают отношения «работник-работодатель». Работник не допускается к осуществлению своей профессиональной функции, но врач участником правоотношений здесь не является. Если законодатель имел в виду какие-либо иные осмотры, не урегулированные трудовым законодательством, то в этом случае действуют общие правила осуществления медицинского вмешательства вне воли пациента. Медицинский работник не может выполнять функции приложения к работодателю. Здесь не может быть трехсторонних отношений и внедрения принудительной медицины. Отношения «врач — пациент» не вытекают из трудоправовой природы и не могут регулироваться Трудовым кодексом РФ.

В указанной статье закрепляется также, что граждане, страдающие заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны проходить медицинское обследование и лечение, а также заниматься профилактикой этих заболеваний. Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержден постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715. Н.В. Путило и Н.С. Волкова справедливо отмечают, что степень общественной опасности ряда заболеваний является преувеличенной. Статья 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» устанавливает: «Лица, находящиеся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больные туберкулезом обязаны: проводить назначенные медицинскими работниками лечебно-оздоровительные мероприятия; выполнять правила внутреннего распорядка медицинских противотуберкулезных организаций во время нахождения в таких организациях; выполнять санитарно-гигиенические правила, установленные для больных туберкулезом, в общественных местах».

Н.А. Соколова отмечает эти положения как характеризующиеся определенной декларативностью, поскольку они не подкреплены санкциями за их невыполнение, а значит, и не обеспечивают должное поведение пациентов. Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» не содержит каких-то обязанностей для лиц, у которых диагностирована ВИЧ-инфекция. Обязательность проведения медицинского освидетельствования на ВИЧ для некоторых категорий граждан не предполагает его принудительный характер. Гражданин может отказаться от освидетельствования.

Последствия отказа связаны только с тем, что нельзя быть донором и занимать определенные должности.

В Законе устанавливается, что граждане, находящиеся на лечении, обязаны соблюдать режим лечения, в том числе определенный на период их временной нетрудоспособности, и правила поведения пациента в медицинских организациях. Данное положение противоречит главному принципу оказания медицинской помощи — информированному добровольному согласию. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» согласие на медицинское вмешательство может быть отозвано на любой стадии лечения. Дав согласие, пациент не попадает в юридическую зависимость от врача, он не утрачивает права на отказ от медицинского вмешательства. Российское законодательство устанавливает также право пациента на альтернативную консультацию. В медицинской практике нередки случаи, когда два разных врача предписывают различные способы лечения и набор медикаментов.

Нередки случаи, когда предписание врача приносит вред пациенту. Есть такое явление, как ятрогения, — это любые нежелательные или неблагоприятные последствия профилактических, диагностических и терапевтических вмешательств или процедур, которые приводят к нарушениям функций организма, инвалидности или смерти (дефекты медицинской помощи). Будут ли любые предписания врача обязательными, даже если они приносят вред здоровью пациента? В 2006 г. на Национальном конгрессе терапевтов было озвучено, что каждый третий диагноз, поставленный российскими специалистами, ошибочен. В юридической науке справедливо отмечается: «В рамках законодательства об охране здоровья граждан не существует общей для всех пациентов нормативно установленной обязанности исполнять указания врача, определяющим элементом которой является мера юридической ответственности». Нельзя также устанавливать материальную ответственность за дополнительное лечение, которое произошло в результате неисполнения медицинских предписаний. Есть субъективное конституционное право гражданина на охрану здоровья, которое имеет большее юридическое значение, чем декларативная обязанность заботиться о сохранении своего здоровья (закрепленная в отраслевом акте, а не в Конституции РФ). Это право имеет собственные структуру и содержание.

Пункт 14 Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (утв. постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27) закрепляет, что потребители, пользующиеся платными медицинскими услугами, обязаны: оплатить стоимость предоставляемой медицинской услуги; выполнять требования, обеспечивающие качественное предоставление платной медицинской услуги, включая сообщение необходимых для этого сведений. Но и в данном случае обязанность выполнения требований направлена не на подчинение врачу, а на установление юридического механизма защиты медицинского работника, когда вред причинен своему здоровью самим пациентом.

Статья 4.3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» закрепляет, что застрахованные лица обязаны соблюдать режим лечения, определенный на период временной нетрудоспособности, и правила поведения больного в медицинских организациях. Нарушение режима лечения, к примеру неявка на прием к врачу, явка на прием в состоянии алкогольного опьянения или самовольный уход из стационара, недостойное поведение пациента в медицинском учреждении и т.д. являются основанием для снижения размера пособия по временной нетрудоспособности либо для отказа в его выплате.

Порядок выдачи листков нетрудоспособности, утвержденный приказом Минздравсоцразвития России от 29 июня 2011 г. N 624н, предусматривает специальную строку в листке нетрудоспособности «Отметки о нарушении режима», в которой в зависимости от вида нарушения указывается соответствующий двузначный код, дата нарушения и подпись врача. Но и в данном случае видно, что основным предметом регулирования выступают отношения, возникающие по поводу назначения и выплаты пособия по временной нетрудоспособности, а не по поводу оказания медицинской помощи.

Подводя итог, выделим специфическую природу закрепляемых в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» обязанностей граждан в регулируемой сфере: они являются не юридически обязывающими, а общими положениями, направленными на улучшение состояния здоровья российского населения (по мнению отечественных законодателей). Форму же закрепления указанных «пожеланий» нельзя признать удачной, так как при неправильном толковании они могут стать основой для умаления основных прав граждан.

Ряд обязанностей не имеют непосредственного отношения к сфере здравоохранения либо по природе своей являются ограничениями права на охрану здоровья, что не тождественно понятию обязанности.

В ходе телеобращения к россиянам 23 июня президент Владимир Путин призвал извлечь уроки из пандемии коронавируса, оказавшейся серьезным испытанием для системы здравоохранения. Он поблагодарил медицинских работников за их самоотверженный труд и пообещал, что из кризисной ситуации будут сделаны выводы, которые позволят улучшить условия их работы и повысить стандарты оказания медицинской помощи.

Реклама

«Новые конституционные положения, в случае их принятия, зададут и гораздо более высокие требования к эффективности, содержанию всей нашей социальной, экономической политики, к решению задач по повышению качества жизни и благополучия людей. Прошу это учитывать в своей работе и коллег в правительстве, и руководителей органов власти на всех уровнях», — заявил глава государства.

Здоровье как основной закон

Поправки, относящиеся к сфере здравоохранения, предлагаются для статей 72 и 132.

«То, что предложили Национальная медицинская палата, Общероссийский народный фронт при поддержке Министерства здравоохранения — это революция. Мы действительно хотим сделать российское здравоохранение одним из лучших в мире.

Каждый человек, где бы он ни жил, должен получить достаточную помощь. Мы выстраиваем вертикаль, мы говорим о том, за что должно отвечать государство в целом, правительство, региональные власти и муниципальное здравоохранение. Мы вводим понятие общественного здоровья и ответственности граждан за свое здоровье, и многое другое. Чем быстрее наши поправки к Конституции будут приняты, тем будет лучше каждому россиянину», — заявил в интервью «Газете.Ru» президент Национальной медицинской палаты Леонид Рошаль.

В статье 72 «О доступной и качественной медицинской помощи, защите семьи, материнства, отцовства и детства и защите института брака» изменения вносятся в несколько подпунктов первой части.

В пункте «ж» предлагается прописать совместную ответственность федеральной и региональных властей РФ в области координации вопросов здравоохранения, в том числе обеспечения оказания доступной и качественной медицинской помощи. На власти всех уровней ляжет обязанность по созданию условий для ведения здорового образа жизни и формированию культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью. Здесь же закреплены соцзащита и соцобеспечение.

В качестве еще одной поправки фигурирует пункт ж1, в котором говорится об обязанностях властей по защите семьи, материнства, отцовства и детства; защите института брака как союза мужчины и женщины; создании условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях.

Также в статье в неизменном виде сохраняется пункт «з», согласно которому в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится, в частности, осуществление мер по борьбе с эпидемиями.

В статье 132 глава предлагается прописать, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

«Нет ни одного решения, которое было бы чудесным, такого нет. Все нужно воспринимать в комплексе. В данном случае получают развитие те гарантии, которые раньше были просто первомайским призывом ЦК КПСС к очередной годовщине Октябрьской революции о бесплатной медицинской помощи.

Сейчас это все конкретизируется в том законе, который является основным, главным законом нашей страны. Да, это не значит, что происходит чудо, и все сразу же изменится. Но это своевременные, нужные законодательные решения, которые должны теперь реализовываться — в том числе Министерством здравоохранения в борьбе с Министерством финансов о достаточном финансировании здравоохранения», — поделился с «Газетой.Ru» мнением депутат Госдумы, экс-глава Роспотребнадзора Геннадий Онищенко.

Фактически речь в этих поправках идет о том, что за россиянами закрепляется конституционное право на получение доступной и качественной медицинской помощи, где бы они ни проживали: в столице, региональном центре, небольшом городе или деревне. Если органы власти не обеспечат людям достойное лечение, это будет восприниматься как нарушение главного закона страны, что и является принципиальным новшеством по сравнению с действующей редакцией Конституции.

Геннадий Онищенко напомнил, что в последнем послании к Федеральному собранию президент сделал заявление о 6% ВВП — это рекомендуемый норматив Всемирной организации здравоохранения, касающийся удельного веса финансирования здравоохранения из бюджета.

«Сегодня те решения, которые записаны в Конституции, уже вполне конкретны и имеют правовое содержание, а не просто призыв. Поэтому нужно идти 1 июля и голосовать. Ничего коварного там нет, как это пытаются преподнести. Просто это конкретизирует норму основного закона о гарантиях в здравоохранении, и дает возможности в перспективе при защите бюджета, при подготовке медицинских кадров и обеспечении нормативов лекарственного обеспечения норму, которая позволяет не трактовать ее в нужном в данный момент конъюнктурном направлении, а исполнять. Чудес никогда не происходит, но то, что это сделано, уже сделано, и если это будет одобрено голосованием, то это будет шаг в правильном направлении», — уверен депутат.

История вопроса

Действующая Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года всенародным голосованием — главой государства тогда был Борис Ельцин. Документ вступил в силу со дня официального опубликования 25 декабря 1993 года, и за время президентства Ельцина корректировки вносились только в статью 65 (о составе субъектов РФ) в связи с изменениями наименований некоторых регионов. После избрания главой государства Владимира Путина в 2000 году эта же статья изменялась девять раз — из-за переименования субъектов федерации и процессов объединения российских регионов.

В 2008 году занимавший пост президента Дмитрий Медведев предложил внести изменения в Конституцию об увеличении сроков полномочий президента РФ (с 4 до 6 лет) и Госдумы (с 4 до 5 лет), а также усиления контрольных полномочий Госдумы в отношении правительства. Принятые в декабре 2008 года, эти изменения стали первыми существенными поправками к действующей российской Конституции за 15 лет.

Что касается перемен, которые, возможно, ожидают основной закон сейчас, то президент Владимир Путин впервые анонсировал масштабные правки в Конституцию в послании Федеральному собранию 20 января. В тот же день он внес на рассмотрение Госдумы законопроект о поправках. Спустя три дня Дума единогласно поддержала в первом чтении президентский законопроект о поправке в Конституцию.

Проектом предлагаются изменения в положения 22 статей глав 3-8 Конституции (о федеративном устройстве государства и устройстве государственной власти). Документ не затрагивает фундаментальных основ и не предусматривает изменения глав 1 (по основам конституционного строя), 2 (о правах и свободах человека) и 9 (конституционные поправки и пересмотр Конституции).

Первоначально голосование общенациональное голосование по поправкам было назначено на 22 апреля, однако из-за пандемии коронавируса его пришлось отменить, и новой датой волеизъявления граждан стало 1 июля.

Статья 41 Конституции РФ

1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

Комментарий к Статье 41 Конституции РФ

1. Здоровье — одно из высших благ человека, без которого могут утратить значение многие другие блага, возможность пользоваться другими правами (выбор профессии, свобода передвижения и др.). В Уставе Всемирной организации здравоохранения здоровье определяется как состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только как отсутствие болезней и физических дефектов. О праве на охрану здоровья и медицинскую помощь говорится в ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.

Под охраной здоровья населения понимается комплекс мер различного характера (экономического, социального, правового, научного, санитарно-эпидемиологического и др.), направленных на поддержку и укрепление здоровья каждого человека в целях активной долголетней жизни, а также предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Состояние здоровья человека зависит от социально-экономических условий, работы систем жизнеобеспечения, психического состояния человека, удовлетворенности условиями жизни и т.д. Социально-экономические условия жизни населения в России, хотя и постоянно улучшаются, но до сих пор почти четверть населения находится за «чертой бедности»*(548), а медицинское обслуживание имеет существенные недостатки (считается, что для того, чтобы обеспечить приемлемый уровень медицинской помощи, необходимо расходовать не менее 500 долл. США в год на человека, в 2004 г. в России расходовалось 80 долл.)*(549). В Указе Президента РФ от 10.01.2000 N 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»*(550) сказано, что здоровье населения (наряду с другими факторами) является одной из основ национальной безопасности. С учетом всех этих обстоятельств в России была принята и действует национальная программа в области здравоохранения — одна из четырех важнейших национальных программ (о национальных приоритетных программах см. комментарий к ст. 38), которая уже привела к существенным изменениям, а в перспективе эти изменения должны стать кардинальными. Однако на здравоохранение в России тратится 3,5% ВВП (рекомендуется не менее 5%). Россия занимает по этому показателю 65-е место (между Ливией и Македонией)*(551), по уровню здравоохранения — 125 место.

В целях обеспечения охраны здоровья населения в России принят ряд Федеральных законов: «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, выявленного вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О предупреждении распространения туберкулеза», а также Закон РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан и др. Правительство РФ в соответствии с этим законодательством приняло несколько специальных федеральных программ в области здравоохранения (о них — ниже).

Законодательство РФ устанавливает, что принципами охраны здоровья граждан являются: соблюдение прав человека и гражданина в области здравоохранения и соответствующие государственные гарантии; приоритет профилактических мер в области охраны здоровья граждан; доступность медико-социальной помощи; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов и учреждений публичной власти, должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья.

Для реализации этих принципов в России созданы системы государственного, муниципального и частного здравоохранения*(552). Первые две системы финансируются из соответствующих бюджетов, страховых взносов (из средств ЕСН делаются отчисления на медицину), других поступлений (включая благотворительные). Пациенты, пользующиеся услугами этих медицинских систем, самостоятельно не оплачивают базовые услуги, установленные перечнем Минздравсоцразвития России (они оплачиваются из Федерального фонда обязательного медицинского страхования). Оплачиваться могут медицинские услуги, оказываемые государственными и муниципальными медицинскими учреждениями, если такие услуги не входят в базовый перечень (например, зубное протезирование при определенных условиях). Предприятия, учреждения и организации вправе заключать с государственными и муниципальными медицинскими учреждениями договоры о медицинском обслуживании их работников на возмездной основе (оплачивают предприятия, организации).

Для неграждан РФ медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях оказывается за плату (в соответствии с постановлениями Правительства РФ в определенных случаях оплачиваемой является для неграждан РФ и скорая помощь). Частные лечебно-профилактические учреждения осуществляют свою деятельность за счет собственных доходов, пациенты сами оплачивают их услуги.

В России существуют два вида медицинского страхования: обязательное и добровольное. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения. Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования ежегодно утверждается парламентом. Постановлениями Правительства РФ средства из Федерального фонда передаются в бюджеты территориальных фондов для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования в виде субсидий по кварталам года. Особые субсидии территориальным фондам выделяются из Фонда обязательного медицинского страхования для медицинского страхования неработающего населения (детей)*(553). Страховые взносы для финансирования Фонда предоставляют предприятия, учреждения, организации по месту занятости работников (в том числе и частные предприятия, учреждения, уплачивающие ЕСН). В этот Фонд идут также определенные отчисления из государственного и иных бюджетов. Пользуются медицинским обслуживанием за счет такого фонда все граждане, включая членов семьи работника (обычно супруга, несовершеннолетние дети). Для неработающего населения (пенсионеров и др.) взносы в Фонд обязательного медицинского страхования делают органы исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований. Лица, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью, и лица свободных профессий делают страховые взносы за свой счет (для них процент отчислений по закону несколько иной).

Все виды и объем первичной и специализированной медицинской помощи по Федеральному фонду обязательного медицинского страхования в соответствии с утвержденной базовой программой обязательного медицинского страхования оказываются бесплатно (прием у врача при амбулаторном лечении и лекарства при стационарном лечении пациент не оплачивает). Пациенты, пользующиеся услугами по данному Фонду, имеют для этого особый документ — карточку медицинского страхования, выданную от имени исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Бесплатно проводится периодическая диспансеризация населения, бесплатно или за плату определенным категориям лиц делаются профилактические прививки против некоторых эпидемических инфекционных болезней. За плату предоставляются дополнительные виды медицинской помощи, не входящие в базовую программу обязательного медицинского страхования (гомеопатическое лечение, нетрадиционные методы лечения и др.). Выплаты, производимые государством в связи с заболеваниями граждан, периодически индексируются. С 2009 г. Фонд социального страхования увеличил максимальный размер «больничных» до 18 720 руб.*(554)

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, с одной стороны, сохранил прежние принципы здравоохранения, а с другой — перераспределил полномочия в сфере социальной политики между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями*(555). Как и прежде, все граждане РФ получают лечение по Федеральному фонду обязательного медицинского страхования бесплатно в стационарных условиях (больницах) и при амбулаторном приеме у врача в соответствии с программой бесплатной медицинской помощи. Лекарства, выписанные по рецепту врача при амбулаторном приеме, необходимо оплачивать лицам, на которых не распространяется «социальная поддержка» в области медицины (этими словами Закон заменил термины «льготы» и «меры защиты»). Меры социальной поддержки (разные в зависимости от круга лиц) распространяются на определенные категории граждан РФ. Предусмотрены денежные компенсации за утрату здоровья и ежемесячные специальные выплаты лицам, подвергнувшимся радиации в результате аварии на Чернобыльской АЭС*(556), их семьям, детям, лицам, живущим на определенных территориях с правом на отселение, и т.д. Применяются меры социальной поддержки для оказания медицинских услуг участникам Великой Отечественной войны, участникам других боевых действий, определенным категориям инвалидов и др., которые получают лекарства бесплатно. Есть иные категории лиц, которые получают лекарства бесплатно или со скидкой (пенсионеры и др.). Детально эти вопросы регулируются постановлениями Правительства РФ от 12.12.2004 N 769 и от 17.10.2005 N 619, которые предусматривают меры по обеспечению лекарственными средствами отдельных категорий граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг, и по совершенствованию государственного регулирования цен на лекарственные средства. Виды болезней и списки лекарств для лиц, пользующихся социальной поддержкой государства, перечисляются в приказах Минздравсоцразвития России. Такие списки систематически обновляются. Приказом Минздравсоцразвития России от 25.01.2007 N 84 утвержден перечень 574 санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются бесплатные путевки (с оплатой транспортных расходов) на санаторно-курортное лечение граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи*(557). С другой стороны, при перераспределении в 2004 г. полномочий некоторые из них (в том числе в области здравоохранения) были переданы на муниципальный уровень, где материальные средства не всегда достаточны для организации полноценного медицинского обслуживания.

Рассматривая вопросы о мерах социальной защиты, льготах, социальной поддержке, Конституционный Суд в целом ряде своих решений указывал, что возможна дифференциация прав по социально-оправданным категориям, устанавливал, что нужно учитывать экономические возможности государства, но если человек не может трудиться и обеспечить прожиточный минимум себе и семье, он вправе рассчитывать на получение поддержки от общества и государства. Выбирая формы социальной помощи (денежную, натуральную и др.), законодатель не должен допускать отказа от ранее принятых обязательств без введения соответствующих компенсационных механизмов. Меры компенсации законодатель выбирать вправе (льготы, субсидии, услуги и др.), но снижение жизненного уровня человека не может быть допущено, это противоречило бы Конституции (см.: Постановление КС РФ от 16.12.1997; Определение КС РФ от 27.12.2005 N 502-О*(558)). В Определении от 17.07.2007 N 624-О-П*(559) Суд указал на обязанность государства обеспечить инвалидам Великой Отечественной войны бесплатную замену транспортных средств после семи лет их эксплуатации. Это решение Суда относится к инвалидам войны, имеющим соответствующие медицинские показания, но затем высшие органы государства приняли решение об обеспечении всех инвалидов войны транспортными средствами к 2010 г.

Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы иных льгот и социальной поддержки различных слоев населения. В связи с этим Председатель КС РФ В.Д. Зорькин указал на общее правило, которым, по его мнению, руководствовался Суд, а именно: изменения социального законодательства возможны (в том числе в сфере льгот), но «изменения форм, способов социальной защиты должны сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения»*(560).

Наряду с Фондом обязательного медицинского страхования существует другой внебюджетный целевой фонд — Фонд социального страхования. Он формируется за счет отчислений от ЕСН, сюда идут страховые взносы от несчастных случаев на производстве и др. Из средств этого Фонда оплачивается пребывание работника (только работника) на больничном листе по временной нетрудоспособности (на это расходуется более 70% Фонда, в 2006 г. каждый второй работник брал больничный лист)*(561). С 2007 г. согласно Федеральному закону от 29.12.2006 N 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» при расчете пособия по временной нетрудоспособности учитывается не стаж непрерывной работы, а общий стаж (100% средней заработной платы в период временной нетрудоспособности получает работник, имеющий минимум восемь лет общего стажа, до пяти лет стажа — 60% средней заработной платы, пять-восемь лет — 80%). Теперь при назначении пособия учитывается совместительство (врач выписывает два больничных листа), т.е. общий размер суммы, начисленной по больничному листу, увеличивается. При расчете пособий учитываются календарные дни, но существует максимальный размер пособия по болезни — 16 125 руб. (ранее — 15 тыс. руб.)*(562). Бесконечно находиться на больничном листе нельзя. После четырех месяцев болезни нужно переходить на инвалидность или решать вопрос иначе (например, путем увольнения).

Особое внимание уделяется охране здоровья детей. В Федеральном законе от 24.07.1998 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержится специальная ст. 10 об обеспечении прав детей на охрану здоровья. Она предусматривает бесплатную медицинскую помощь детям, диспансерное наблюдение, лечебно-оздоровительную работу, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, санаторно-курортное лечение детей*(563).

Добровольное медицинское страхование осуществляется по желанию лиц, в индивидуальной форме. Заключается соответствующий страховой договор. По программам добровольного медицинского страхования граждане, другие лица получают медицинскую помощь за свой счет, делая личные взносы в страховую медицинскую организацию. Оплату за ту или иную конкретную медицинскую услугу осуществляет не застрахованное лицо, а страховая медицинская организация. При временной нетрудоспособности (заболевании и др.) обеспечивается бесплатное медицинское обслуживание на основах, указанных выше, а больные получают заработную плату за дни болезни (по больничному листу) из особого Фонда социального страхования РФ.

Преступления, совершенные медицинским персоналом в своей служебной деятельности, подлежат уголовному наказанию. Такие судебные процессы имели место; эти вопросы рассматривают суды общей юрисдикции.

2. В России периодически принимаются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения. Комплексный характер имела программа «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера», в составе которой были семь подпрограмм («Сахарный диабет», «Вакцинопрофилактика» и др.). Действовали программы по борьбе с ВИЧ-инфекцией, наркоманией и др. Теперь принята Федеральная программа по предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними на 2007-2011 гг., состоящая из нескольких подпрограмм. Все такие программы финансируются из федерального бюджета. Наиболее крупной комплексной федеральной программой является действующая с 2006 г. Национальная приоритетная программа в области здравоохранения. Основное внимание в ней уделяется передовым методам лечения и внедрению высокотехнологичной медицинской аппаратуры. Свои программы в сфере охраны здоровья населения имеют субъекты РФ, крупные муниципальные образования. Эти программы финансируются из их бюджетов. Координация научных исследований в сфере охраны здоровья населения относится к компетенции Феде рации.

Развитие государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения связано с созданием новых учреждений, развитием существующих и особенно с внедрением новой медицинской техники и прогрессивных методов лечения. Создание медицинских учреждений, медицинская деятельность независимо от организационно-правовой формы, а также осуществляемая физическими лицами, занимающимися такой деятельностью без образования юридического лица, подлежат лицензированию (особая форма разрешения). Положение о лицензировании медицинской деятельности утверждено Правительством РФ, само лицензирование (за плату, сравнительно невысокую) осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, занимающимися управлением в сфере медицины. В целях совершенствования медицинского обслуживания населения (особенно в сельских районах) создана должность «врача общей практики». Для занятия медицинской деятельностью необходимо иметь соответствующий документ о медицинском образовании разного уровня (в зависимости от вида деятельности). Поскольку медицина развивается, появляются новые лекарства, аппаратура, методы лечения, действует система непрерывного медицинского и фармацевтического образования и переподготовки на базе действующих образовательных и научно-исследовательских учреждений (семинары для ознакомления с новыми методами лечения, курсы и т.д.). Научным центром в этой сфере является Академия медицинских наук РФ, имеющая в своем составе научно-исследовательские институты и лечебные учреждения. Лица, получившие медицинскую и фармацевтическую подготовку в иностранных государствах (включая иностранных граждан), для занятия медицинской деятельностью в России должны сдать специальные экзамены в соответствующих медицинских учреждениях (утвержден их список), получить сертификат специалиста и лицензию. Статус некоторых специфических видов лечебных учреждений регулируется специальными актами Правительства РФ (например, учреждений, оказывающих внебольничную и стационарную психиатрическую помощь).

Часть 2 комментируемой статьи говорит также о поощрении деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, осуществлении в этих целях экологических и санитарно-эпидемиологических мероприятий. Основы законодательства РФ о развитии физической культуры и спорта предусматривают занятия физической культурой в учебных учреждениях в учебное время в соответствии с программами школ и вузов. Деятельность по развитию физической культуры и спорта должна отвечать требованиям приоритетного развития массового спорта, оздоровительно-профилактической физической культуры. В этих целях на средства федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, муниципальных образований строятся различные спортивные комплексы. Некоторые из них являются уникальными в мировой практике. В России действует специальный федеральный исполнительный орган по развитию физкультуры и спорта (с 2004 г. это Федеральное агентство по физической культуре и спорту, которое с мая 2008 г. подведомственно новому Министерству спорта, туризма и молодежной политики РФ), созданы массовые спортивные общественные организации (футбольные, хоккейные, легко атлетические и другие клубы и объединения), действуют организации, обеспечивающие выступления российских спортсменов на международных соревнованиях (Олимпийский комитет и др.). На таких соревнованиях российские спортсмены часто завоевывают призовые места. Некоторые виды спорта, однако, в России развиты недостаточно (например, футбол).

3. Часть 3 комментируемой статьи частично получила развитие в Федеральном законе от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и защите информации»*(564). Он запрещает скрывать определенную информацию, в частности относить к информации с ограниченным доступом документы, содержащие информацию (в том числе санитарно-эпидемиологическую), необходимую для безопасности населения. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан устанавливают, что граждане (это относится и к негражданам) имеют право получать информацию о факторах, влияющих на здоровье (авариях, пожарах, выбросах химических веществ, эпидемиях и т.д.), регулярно и своевременно. Такая информация предоставляется через СМИ или непосредственно гражданам по их запросам в установленном порядке. Граждане вправе обжаловать отказ в предоставлении открытой информации или предоставление заведомо недостоверной информации, а также требовать возмещения ущерба, нанесенного в связи с получением недостоверной информации. Уголовный кодекс в ст. 237 предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей. Кодекс РФ об административных правонарушениях говорит об ответственности за нарушение правил о распространении обязательных сообщений (гл. 13). Если сокрытие фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, нанесло физический, материальный или моральный вред, он подлежит возмещению виновными лицами или организациями в соответствии с ГК (гл. 59). Трудовое законодательство устанавливает обязанность работодателя информировать работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о существующем риске повредить здоровье (ст. 212 ТК).

Последняя редакция Статьи 41 Конституции РФ гласит:

1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

Комментарий к Ст. 41 КРФ

1. Комментируемая статья закрепляет одно из важнейших социальных прав человека и гражданина. Здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не является только личным благом гражданина, а имеет еще и социальный характер. Иначе говоря, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и взаимной ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов. Особенностью данного права является и то обстоятельство, что оно принадлежит человеку еще до его рождения, т.е. на стадии эмбрионального развития.

Закрепляя это право в Конституции, государство принимает на себя обязанность осуществлять целый комплекс мер, направленных на устранение в максимально возможной степени причин ухудшения здоровья населения, предотвращение эпидемических, эндемических и других заболеваний, а также на создание условий, при которых каждый человек может воспользоваться любыми незапрещенными методами лечения и оздоровительными мерами для обеспечения наивысшего достижимого на современном этапе уровня охраны здоровья.

Всестороннее развитие человеческой личности недостижимо, если в обществе не функционирует эффективная система, гарантирующая охрану здоровья. Особую значимость при этом имеет проведение мероприятий по охране здоровья детей, женщин, особенно работающих беременных женщин и матерей, по сокращению мертворождаемости и детской смертности, по повышению гигиены внешней среды, труда и быта. Об этом, в частности, говорится в Декларации социального прогресса и развития, одобренной Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 2542 (XXIV) от 11 декабря 1969 г., и в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы 18 октября 1961 г. (см.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 255-256, 448- 453).

В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (Ведомости РФ. 1993. N 33. ст. 1318; с изм. и доп.) признается значение охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни российского общества и подтверждается ответственность государства за сохранение и укрепление здоровья его граждан. Создание нормальных условий для реализации гражданами своего права требует государственных мероприятий по охране здоровья граждан. Эта деятельность государства, как указано в ст. 1 Основ, представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи. Для осуществления перечисленных мер в Российской Федерации функционирует развитая система охраны здоровья граждан, включающая государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Право граждан на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. При этом государство гарантирует реализацию гражданами указанного права независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Учитывая специфику названного права, государство также предоставляет гражданам защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний. Лица, виновные в нарушении этого положения, несут установленную законом ответственность (ч. 3 ст. 17 Основ).

Определенной гарантией охраны здоровья является запрет на эвтаназию. Нужно отметить, что данная проблема является спорной в среде как медицинских работников, так и граждан не только в нашей стране, но и в других странах мира. Однако российский законодатель в ст. 45 Основ от 22 июля 1993 г. решил этот вопрос однозначно — запретил удовлетворять просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами, в том числе прекращением искусственных мер по поддержанию жизни. Лицо, которое сознательно побуждает больного к эвтаназии и (или) ее осуществляет, несет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Право на охрану здоровья имеет комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности, относятся: право граждан на получение достоверной и своевременной информации о факторах, влияющих на здоровье; право на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста, граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах, и др.

Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина.

Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч. 1 комментируемой статьи, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования. Он включает первичную медико-санитарную, «скорую» медицинскую и специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (психическими, онкологическими, венерическими, туберкулезом, СПИДом), медико-социальную помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, т.е. инфекционными. Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законами Российской Федерации.

Порядок обеспечения граждан медицинской помощью на основе обязательного и добровольного медицинского страхования подробно регламентирован в Законе РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (Ведомости РСФСР. 1991. N 27. ст. 920; с изм. и доп.). Принципиальное значение в этом Законе имеет закрепление положения о том, что обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности получения медицинской и лекарственной помощи. Нужно также отметить, что право на медицинскую помощь (в Основах — медико-социальную) включает в себя такие элементарные права, как право на профилактическую помощь, право на лечебно-диагностическую помощь, право на реабилитационную помощь, право на информацию о состоянии здоровья, право дать согласие на медицинское вмешательство или отказаться от него, право на протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также право на меры различного социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами.

Граждане реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования. При этом объем предоставляемой бесплатной медицинской помощи не может быть меньше объема, установленного базовой программой обязательного медицинского страхования и обусловленного имеющимися экономическими возможностями общества. Однако государственные и муниципальные медицинские учреждения здравоохранения вправе оказывать платные медицинские услуги населению по специальному разрешению соответствующего органа управления здравоохранением (п. 2, 4 Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утв. постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. N 27//СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 194). Такие услуги предоставляются медицинскими учреждениями в рамках договоров с гражданами или организациями на оказание медицинских услуг работникам и членам их семей и дополняют гарантированный объем, предусмотренный базовой программой медицинского страхования (Определение Конституционного Суда от 8 июня 1999 г. N 107-О по запросу Государственной Думы о толковании статьи 41 (ч. 1) Конституции Российской Федерации).

Реализация права на медицинскую помощь может осуществляться не только в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, но и путем обращения в частные медицинские учреждения. Конституционный Суд в своем Определении от 14 декабря 2004 г. N 447-О по жалобе гражданина К. (СЗ РФ. 2005. N 14. ст. 1272) подчеркнул, что реализация конституционных предписаний о предоставлении каждому права на охрану здоровья и медицинскую помощь и о развитии государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения должна обеспечиваться всеми возможными способами, направленными на создание условий для эффективного, качественного и оперативного предоставления гражданам медицинских услуг, а все формы собственности в сфере здравоохранения — рассматриваться на равных основаниях.

Принимаемые в целях осуществления указанных конституционных положений меры призваны способствовать повышению доступности медицинских услуг, предоставляемых в рамках как государственной и муниципальной, так и частной систем здравоохранения, с учетом степени их необходимости и востребованности в сложившихся социально-экономических условиях.

Приведенное толкование ч. 1 и 2 ст. 41 Конституции в их системной взаимосвязи со ст. 8 (ч. 2) и ст. 19 (ч. 1 и 2) позволило Конституционному Суду сделать вывод о том, что налогоплательщику, оплатившему медицинские услуги, должно быть предоставлено право воспользоваться социальным налоговым вычетом независимо от того, кем — юридическим лицом или физическим лицом, имеющим лицензию на осуществление медицинской деятельности и занимающимся частной медицинской практикой, были предоставлены услуги по лечению.

2. Основы законодательства об охране здоровья граждан определяют компетенцию Российской Федерации и всех ее субъектов в вопросах охраны здоровья граждан, устанавливают источники ее финансирования (средства бюджетов всех уровней, страховые взносы, средства целевых фондов, средства хозяйствующих субъектов, доходы от ценных бумаг и др.) и предусматривают разработку и реализацию федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактики заболеваний и по другим вопросам.

Одной из таких программ является федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 832 (СЗ РФ. 2006. N 2. ст. 199).

Необходимость подготовки и реализации Программы вызвана тем, что в Российской Федерации наблюдается рост численности инвалидов (1995 г. — 6,3 млн, 2004 г. — 11,4 млн человек). Ежегодно признаются инвалидами около 3,5 млн. человек, в том числе более 1 млн — впервые. Увеличивается число инвалидов трудоспособного возраста и детей-инвалидов. Свыше 120 тыс. человек стали инвалидами вследствие боевых действий и военной травмы.

Улучшение условий жизни инвалидов как одной из самых социально уязвимых категорий населения входит в число приоритетных задач, определенных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. и от 25 апреля 2005 г.

В связи с этим была поставлена задача разработать систему мер, направленную на увеличение количества реабилитированных инвалидов, включая инвалидов боевых действий и военной травмы. Целями Программы являются создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, а также повышение уровня их жизни.

В рамках выполнения Программы намечено: создание системы реабилитационных и экспертных организаций, обеспечивающих реабилитацию инвалидов и интеграцию их в общество; дальнейшее развитие реабилитационной индустрии как промышленной основы системы комплексной реабилитации инвалидов, формирование национального рынка технических средств реабилитации и реабилитационных услуг; оснащение оборудованием реабилитационных организаций; обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры; осуществление мероприятий по поддержке предприятий, находящихся в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов, в целях создания дополнительных рабочих мест.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, т.е. за нарушение права граждан на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно — эпидемиологическом состоянии района проживания, рациональных нормах питания, о продуктах, работах, услугах, об их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах (см. ст. 19 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).

Под сокрытием фактов и обстоятельств следует понимать не только утаивание определенной информации, но и распространение заведомо недостоверной, ложной информации о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке и других фактах и событиях (катастрофах, авариях и т.д.), которые опасны для жизни и здоровья людей.

Данное конституционное положение конкретизируется в нормах уголовного, административного и трудового законодательства. При этом каждая из названных отраслей законодательства оперирует своим понятием должностного лица. Так, в соответствии с примечанием 1 к гл. 30 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях. Они несут уголовную ответственность за неправомерный отказ в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, в том числе право на получение полной и достоверной информации по вопросам, касающимся его жизни и здоровья, либо за предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан (ст. 140 УК).

Административное законодательство уточняет и несколько расширяет понятие должностного лица. В примечании к ст. 2.4 КоАП указывается, что должностное лицо наделено распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Кроме того, к должностным лицам (в случае привлечения к административной ответственности) приравниваются руководители и иные работники любых организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Указанные субъекты несут административную ответственность за сокрытие страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 5.44 КоАП); за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды (статья 8.5 КоАП).

Трудовое законодательство среди обязанностей работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда предусматривает обязанность по информированию работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о риске повреждения здоровья и полагающихся им компенсациях и средствах индивидуальной защиты (ст. 212 ТК). Работники, в свою очередь, обладают правом на получение такой информации (ст. 219 ТК).

Нарушение указанных требований, т.е. нарушение трудового законодательства, влечет привлечение к дисциплинарной или административной ответственности (ст. 419 ТК РФ).