Что означают понятия «нецелевое расходование бюджетных средств», «неэффективное расходование бюджетных средств» и «неправомерное расходование бюджетных средств», чем они отличаются и в каких случаях выявляемые нарушения квалифицируются таким образом. А главное, почему растет их количество и что это означает для бюджетной системы страны.

Анатолий Борисович ВИФЛЕЕМСКИЙ, действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, магистр юриспруденции

Нецелевое использование бюджетных средств

Теория

Принцип целевого характера бюджетных средств установлен статьей 38 БК РФ. Он означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. На практике под такой целью понимают заранее определенные направления расходования бюджетных средств. Если расходы произведены в рамках этих направлений, то признаются целевым использованием бюджетных средств, если же за пределами них, то нецелевым (НИБС).

Однако в БК РФ есть еще и специальная статья 306.4 «Нецелевое использование бюджетных средств», которая содержит определение этого понятия: направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств. Поэтому с позиций бюджетного законодательства только действия участников бюджетного процесса могут быть квалифицированы как бюджетное правонарушение и только к ним могут применяться бюджетные меры принуждения, которые предусмотрены в статье 306.4 БК РФ.

В КоАП РФ понятие «нецелевое использование бюджетных средств» трактуется значительно шире, нежели в БК: статья 15.14 КоАП РФ признает нецелевым направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, которые не соответствуют целям документа, являющегося правовым основанием их предоставления. Формулировка «средства, полученные из бюджета» позволяет привлекать к ответственности и лиц, не являющихся получателями бюджетных средств. Понятие «средства, полученные из бюджета» законом не определено, но фактически под такими средствами понимаются, как правило, средства субсидий, получаемых бюджетными и автономными учреждениями, а также иными некоммерческими и даже коммерческими организациями.

УК РФ в статье 285.1 формально ограничивает возможность квалификации нецелевого использования средств в качестве преступления лишь расходованием бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения ( Определенные утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.), совершенным в крупном размере (крупным размером признается сумма, превышающая 1,5 миллиона рублей). При этом в определении Конституционного суда РФ от 20 декабря 2016 года № 2776-О подчеркнуто, что это законоположение применяется в нормативном единстве с положениями бюджетного законодательства. Поэтому, казалось бы, расширительных трактовок быть не должно, ведь перечень получателей бюджетных средств (получателей средств соответствующего бюджета) четко определен в статье 6 БК РФ. Однако органы финансового контроля ( Такой позиции придерживаются органы как внутреннего, так и внешнего финансового контроля (см. Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19 декабря 2017 года, Классификатор нарушений, утвержденный постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 7 сентября 2017 года № 9ПК).) трактуют положения статьи 285.1 УК РФ расширительно (как и статья 15.14 КоАП РФ) и говорят об уголовном преследовании не только должностных лиц получателей бюджетных средств, но и должностных лиц бюджетных и автономных учреждений.

Практика

На практике нецелевым использованием бюджетных средств считается следующее:

расходование бюджетных средств по государственному или муниципальному контракту при несоответствии использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги цели осуществления самой закупки, а также без подтверждения первичными учетными документами;

• расходование бюджетных средств сверх утвержденных сметных назначений;
• несоблюдение указаний по применению кодов бюджетной классификации РФ;
• использование средств от приносящей доход деятельности и неперечисление их в доход бюджета;
• оплата расходов, на обеспечение которых не предоставлены лимиты бюджетных обязательств;
• оплата расходов, не предусмотренных законом (постановлением) о бюджете;
• оплата расходов за подведомственное учреждение;
• расходование бюджетных средств сверх утвержденных решением о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств;
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет бюджетов других уровней;
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет внебюджетных источников, если это не предусмотрено в бюджете;
• несанкционированное перемещение, перераспределение бюджетных средств по кодам бюджетной классификации;
• использование бюджетных средств на оплату работ и услуг, не связанных с деятельностью казенного учреждения (взносы в уставный капитал юридических лиц, расходы на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых помещений);
• использование бюджетных средств на строительство объектов, не включенных в перечень объектов капитального строительства (реконструкции) и приобретения объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность в форме капитальных вложений, утвержденный в установленном порядке, и на затраты, не предусмотренные проектно-сметной документацией;
• использование средств, выделенных на реализацию государственных (муниципальных) целевых программ, на иные цели;
• осуществление расходов на оплату товаров (работ, услуг), не связанных с деятельностью учреждения;
• расходование средств субсидий на финансовое обеспечение выполнения задания государственным (муниципальным) учреждением на оплату товаров, работ, услуг, приобретаемых для приносящей доход деятельности или прямо не предусмотренных соглашением о предоставлении субсидии, в том числе на оплату труда работников учреждения, не участвующих в выполнении задания, на командировочные и прочие расходы, не связанные с выполнением задания;
• использование средств субсидий на оказание финансовой помощи коммерческим организациям или на их создание.

Неэффективное использование бюджетных средств

Казначейство России в своем классификаторе вводит также понятия «неэффективное использование бюджетных средств» и «неправомерное использование бюджетных средств», оговариваясь при этом, что ответственность при такой квалификации использования бюджетных средств пока не наступает.

Важно

Неэффективное использование бюджетных средств определяется Федеральным казначейством, исходя из статей 34, 162 БК РФ, как достаточно субъективная, оценочная категория. Неэффективным считается использование бюджетных средств с превышением объема, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), или недостижение результата, установленного при предоставлении бюджетных средств, с использованием определенного при предоставлении объема бюджетных средств.

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 года № 17 указывались случаи, когда конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств. О неэффективном расходовании можно говорить, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Казалось бы, к бюджетным и автономным учреждениям, не относящимся к участникам бюджетного процесса в силу определений, данных в статье 152 БК РФ, применить этот принцип нельзя, тем более что средства субсидий, которые получили эти учреждения, уже не являются бюджетными.

Однако, если бюджетные (автономные) учреждения не обеспечивают достижения установленных целевых показателей эффективности (результативности) при использовании субсидий, контролеры также называют такое расходование средств неэффективным. При этом они ссылаются на пункт 6 статьи 69.2, пункт 1 статьи 78.1, пункт 2 статьи 78.2 БК РФ, порядки, регламентирующие предоставление соответствующих субсидий, и заключенные с учреждениями соглашения. Тем самым фактически игнорируется позиция Минфина России, изложенная, в частности, в письме от 23 мая 2014 года № 02-03-11/24579. Письмо, ссылаясь на статью 78.1 БК РФ, разъясняет, что после списания в установленном порядке субсидии на выполнение государственного задания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет бюджетного учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, в том числе и положения статьи 306.4 БК РФ.

В целом на практике использование бюджетных средств считается неэффективным, когда:

• товары (работы, услуги) приобретены по завышенным ценам или ненадлежащего качества;
• средства израсходованы на покупку морально устаревшего оборудования, имущества, которое длительное время не используется (не вводится в эксплуатацию при строительстве), дорогостоящего имущества (при отсутствии необходимости в нем) или на закупку имущества при наличии запаса аналогичного;
• оплачены услуги по разработке проектно-сметной документации, а сами работы (строительство, ремонт), с целью выполнения которых она была разработана, не запланированы и (или) не начаты (длительное время);
• товары (услуги, работы) приобретены в меньшем объеме, чем указывали при обосновании бюджетных ассигнований, но с использованием всех выделенных средств;
• средства израсходованы по договорам аренды имущества на сумму, превышающую его рыночную стоимость (то есть при приобретении оборудования мог быть использован меньший объем средств, чем при его аренде);
• допущено расходование средств, которого можно было избежать.

Неправомерное использование бюджетных средств

Неправомерным использованием бюджетных средств ФК считает любую оплату денежных обязательств с нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Исключения — нецелевое использование бюджетных средств, а также оплата денежных обязательств с нарушениями в документах, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений) и заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и государственных (муниципальных) контрактов). Кроме того, для автономных и бюджетных учреждений ФК вводит еще одно понятие — «неправомерное использование средств субсидии», не расшифровывая его детально, но сообщая об отсутствии ответственности за это нарушение.

В письме Минфина России от 25 апреля 2017 года № 02-09-08/24851 подтверждается, что понятие «неправомерное расходование бюджетных средств» Бюджетным кодексом не определено. Также Минфин России указывает, что «при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм». На основании изложенного Минфин России относит к неправомерному расходованию бюджетных средств действия (бездействие), противоречащие требованиям бюджетного законодательства РФ и иным нормативным правовым актам, регулирующим бюджетные правоотношения.

Внимание

На практике контролеры считают неправомерным использование не только бюджетных средств, но и средств субсидий автономными и бюджетными учреждениями, если нарушены требования хоть какого-то нормативного правового акта.

К неправомерному использованию средств органы финансового контроля относят следующее:

• расходование средств без подтверждения оправдательными документами;
• осуществление авансовых платежей сверх установленного Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта, местной администрацией размера;
• переплаты и неположенные выплаты заработной платы (денежного содержания, довольствия);
• сверхнормативные расходы, кроме переплат и неположенных выплат заработной платы (денежного содержания, довольствия);
• неправомерное расходование средств при ремонтно-строительных работах;
• предоставление учреждением займов и кредитов;
• уплату штрафов и иных санкций, наложенных на должностных лиц, за счет средств учреждения;
• ремонт имущества, переданного в аренду (если в договоре указана обязанность арендатора производить за свой счет тот или иной вид ремонта);
• использование бюджетных средств на оплату расходов, которые должны осуществляться за счет иных источников, в том числе внебюджетных (включая содержание за счет бюджетных средств имущества, переданного в аренду);
• неоприходование в кассу и неотражение в бухгалтерском учете и отчетности денежных средств, поступающих от физических лиц за оказанные услуги;
• сверхнормативное списание ГСМ, неправомерное списание ГСМ вследствие завышения показаний спидометра в путевых листах; превышение предельных норм расхода топлива для автомобильного транспорта;
• списание продуктов питания сверх норм закладки и в нарушение рецептуры блюд и др.

Суды против

Неправомерным расходованием бюджетных средств контролеры называют и необоснованные закупки. То есть неправомерной признаются оплата закупок, которые осуществлены без обоснования начальной (максимальной) цены контракта и способа определения поставщика, проведены не на основании плана-графика; оплата контрактов, информация по которым не размещена в ЕИС в реестре контрактов. При этом учреждениям и непосредственно руководителям учреждений выставляются требования вернуть неправомерно потраченные средства в бюджет.

Такие требования контролеров пока не всегда поддерживаются судами. Суды указывают на то, что обнаруженные в ходе проверки нарушения не являются бюджетными. К полномочиям финансового органа относится выдача предписания по устранению бюджетных нарушений, а не любых нарушений (в частности, гражданского, трудового законодательства), не относящихся к бюджетным. Следовательно, контролеры не вправе требовать от учреждения (а тем более от его руководителя) вернуть денежные средства. Но приходится констатировать, что бывают и другие судебные решения.

Совсем недавно суды подчеркивали, что «при условии соответствия расходов бюджетных средств плану финансово-хозяйственной деятельности учреждения, а также выполнения объемов государственного задания и обеспечения своевременности и полноты выплат, непосредственно связанных с оказанием услуг и выполнением работ, включенных в государственное задание, учреждение вправе расходовать средства субсидии на выполнение государственного задания по своему усмотрению» ( См., в частности, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 марта 2016 года по делу № А17-2519/2015.). Такие выводы были основаны на изменениях законодательства, осуществленных в рамках бюджетной реформы, проведенной Минфином России.

Ключевая идея реформы заключалась в том, чтобы переориентировать учреждения с процесса расходования бюджетных средств на достижение результатов своей основной деятельности. В комментариях (комплексных рекомендациях) ( Письмо Минфина России от 22 октября 2013 года № 12-08-06/44036.) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона № 83?ФЗ прямо указывалось: «Основная задача учреждения — выполнить государственное (муниципальное) задание в заданном объеме в соответствии со стандартом (при его наличии) и с должным качеством (если показатели качества установлены), а не израсходовать средства субсидии на государственное (муниципальное) задание ровно по той формуле, по которой она была рассчитана». Подчеркивалось, что Федеральный закон № 83?ФЗ положил начало реализации важнейшей фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента РФ от 25 мая 2009 года.

В частности, Минфин указывал, что остатки субсидии на государственное (муниципальное) задание могут быть израсходованы учреждением, например, на проведение капитального ремонта имущества, принадлежащего ему на праве оперативного управления (в том числе в дополнение к целевой субсидии, предоставленной учреждению на осуществление капитального ремонта), приобретение оборудования, осуществление приносящей доход деятельности, повышение заработной платы сотрудникам учреждения. Единственное условие — направления расходования этих остатков соответствуют целям деятельности учреждения, утвержденным в его уставе. Предполагалось, что использование субсидий осуществляется учреждениями в соответствии с планом их финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД), составляемым и утверждаемым в установленном порядке. И если учреждение определило направление использования средств в ПФХД, то такое расходование средств является целевым и правомерным.

Однако сегодня многие органы финансового контроля считают иначе. Несмотря на то что средства потрачены учреждением в полном соответствии с ПФХД, контролеры настаивают на неправомерности такого расходования средств. Выполнение государственного (муниципального) задания не является для них основанием признать право учреждения самостоятельно распределить остаток субсидии. Сегодня произошло фактическое отождествление новых типов государственных и муниципальных учреждений (бюджетное и автономное) со старым типом (бюджетное, аналогом которого стало казенное учреждение) и унификация требований к ним в части целевого использования средств. При отсутствии изменения уголовного законодательства действия должностных лиц автономных и бюджетных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств, называются преступлениями. Законодательное определение понятия «получатель бюджетных средств» заменяется обыденным разумением: если получил, значит, получатель.

Все это привело к росту случаев квалификации расходов автономных и бюджетных учреждений как нецелевое, неэффективное или неправомерное использование средств. Что, в свою очередь, может являться стимулом для роста коррупции и определенно вызывает сомнения в целесообразности проведенной Минфином России бюджетной реформы.

Павелин А., эксперт информационно-справочной системы «Аюдар Инфо»

Квалификация выявленных нарушений в качестве неэффективного использования выделенных средств является довольно распространенным случаем в практике деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля. В данном материале мы рассмотрим трактовку данного понятия, а также проанализируем арбитражную практику по обозначенному вопросу.

Понятие неэффективного использования

В соответствии с преамбулой БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Необходимость обеспечения получателем бюджетных средств результативности предусмотренных ему бюджетных ассигнований также закреплена в ст. 162 БК РФ.

Кроме указанных статей, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя из исключительно из собственного понимания названного термина.

С опорой на анализ арбитражной практики и материалов проверок органов государственного (муниципального) финансового контроля можно разделить нарушения в виде неэффективного использования бюджетных средств на следующие группы:

• неприменение правовых механизмов, предусмотренных законодательством в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств;

• расходование бюджетных средств с превышением необходимого (возможного) объема затрат, но при получении требуемого результата;

• расходование бюджетных средств без достижения требуемого (заявленного) результата;

• приобретение морально устаревшего оборудования или работ (услуг), выполняемых (оказываемых) с применением морально устаревших технологий (методов);

• необоснованное накопление на счетах остатков денежных средств;

• непогашение учреждениями в установленные сроки кредиторской задолженности при наличии соответствующих денежных средств;

• неиспользование поставленного и оплаченного оборудования.

Вместе с тем в силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Как показывает судебная практика, отсутствие таких доказательств однозначно трактуется судами в пользу проверяемого учреждения.

Далее перейдем непосредственно к обзору.

Оплата труда внештатного работника (оказание юридических услуг, входящих в обязанности штатных работников)

Суть спора.

В ходе проверки контрольным органом выявлен факт нарушения проверяемым учреждением положений ст. 34, 162 БК РФ, выразившегося в использовании средств федерального бюджета на оплату труда внештатного работника – он оказывал юридические услуги, входящие в обязанности штатных работников. Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Определение ВС РФ от 21.05.2020 № 309-ЭС20-5101).

Позиция суда.

При рассмотрении заявления суд исходил из следующего. В ходе судебного разбирательства установлено, что штатным расписанием проверяемого учреждения в отделе финансового, правового и кадрового обеспечения числилась вакантная должность ведущего специалиста-эксперта. Пунктом 6.4 регламента указанной должности предусмотрено исполнение следующих обязанностей: юридическое сопровождение деятельности, участие в рассмотрении дел об административных правонарушениях, подготовка проектов постановлений по делам об административных правонарушениях, представление интересов проверяемого учреждения в мировых судах, в судах общей юрисдикции, арбитражных судах.

Между тем ни должностным регламентом начальника финансового отдела, ни должностным регламентом главного и ведущего специалистов экспертов отдела контроля деятельности медицинских организаций не предусмотрено исполнение вышеназванных обязанностей, закрепленных в должностном регламенте ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения.

При таких обстоятельствах с учетом того, что должность ведущего специалиста-эксперта отдела финансового, правового и кадрового обеспечения в проверяемом периоде являлась вакантной, вывод контрольного органа, что оказанные по юридическим договорам услуги входили в обязанности штатных сотрудников заявителя, в связи с чем у последнего отсутствовали основания для заключения спорных договоров, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Наличие в положении об отделе финансового, правового и кадрового обеспечения указания на осуществление этим отделом полномочий по доказыванию законности действий (бездействия) и решений должностных лиц проверяемого учреждения, при рассмотрении протоколов об административных правонарушениях, составленных должностньпии лицами учреждения, и подготовки необходимых процессуальных документов не влечет само по себе обязанность сотрудников указанного отдела по осуществлению указанных полномочий, так как исходя из ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

Согласно материалам дела адвокатом, привлекаемым проверяемым учреждением по договору, были оказаны следующие услуги: участие в рассмотрении дел и подготовка постановлений об административном правонарушении в отношении должностных лиц; подготовка справки по вопросу администрирования штрафов по административным правонарушениям (дела возбуждены органами прокуратуры); подготовка справки по вопросу необходимости внесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями; подготовка справки по вопросу отнесения платежей за капитальный ремонт казенными учреждениями к закупкам у единственного поставщика; подготовка справки по вопросу вынесения представления об устранении нарушения; получение уведомления об окончании предварительного расследования уголовного дела; консультирование по вопросу регистрации постановления судебного пристава в книге учета документов строгой отчетности; подготовка справки по составлению протокола.

Таким образом, спектр оказанных по соглашениям услуг шире, чем приведенный контрольным органом в акте проверки.

Иными словами, вывод контрольного органа о неэффективном использовании средств был признан неправомерным.

Оплата судебных расходов по проигранным судебным делам

Суть спора.

УФК по Ярославской области провело в отношении УФССП по Ярославской области выездную проверку финансово-хозяйственной деятельности, по итогам которой был выявлен ряд нарушений, нашедших отражение в представлении от 21.03.2019 № 71-14-02/34/928. Так, п. 4 представления УФССП вменено неэффективное использование средств федерального бюджета, выразившееся в оплате судебных расходов на сумму 845 275 руб. по исполнительным листам на основании решений судов Ярославской области. По мнению контрольного органа, данных расходов бюджетных средств можно было бы избежать в случае надлежащего исполнения должностными лицами УФССП своих обязанностей в соответствии с законом, не допуская в своей деятельности незаконных действий (бездействия); расходы, возникшие из-за ненадлежащего исполнения работниками учреждения своих обязанностей, квалифицируются как неэффективное расходование бюджетных средств. Не согласившись с выводом контрольного органа, учреждение обратилось в суд (Определение ВС РФ от 07.04.2020 № 301-ЭС20-3202).

Позиция суда.

При рассмотрении заявления суд исходил из следующего. В статье 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пункт 1 ст. 306.1 БК РФ гласит, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В ходе рассмотрения дела было установлено и не оспаривалось сторонами, что бюджетной сметой расходов федерального бюджета на 2018 год предусмотрен показатель «Исполнение судебных актов Российской Федерации и мировых соглашений по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также в результате деятельности учреждений», что соответствует положениям ст. 16, 1069 ГК РФ.

С учетом норм ст. 34 и 162 БК РФ, а также исходя из принципа обязательности вступивших в силу судебных актов, суд указал, что расходование средств федерального бюджета в соответствии с положениями ст. 16, 1069 ГК РФ по показателю, предусмотренному бюджетной сметой, не может расцениваться как неэффективное использование бюджетных средств. Объем денежных средств и результативность в рассматриваемой ситуации ограничиваются судебным актом.

Кроме того, арбитрами отмечено, что возмещение вреда является законным способом защиты прав и интересов лиц, пострадавших от незаконных действий судебных приставов-исполнителей. Исполнение судебных актов о возмещении вреда не может считаться бюджетным нарушением.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений не усматривается.

* * *

Как мы могли убедиться, судебная практика по вопросу неэффективного использования средств довольно разнообразна. Надеемся, что данный материал поможет вам в работе.

СТ 34 БК РФ

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Комментарий к Ст. 34 Бюджетного кодекса РФ

Согласно статье 34 БК РФ принципом эффективности и экономности использования бюджетных средств должны руководствоваться уполномоченные органы и получатели бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов.

Денежные ресурсы, аккумулируемые в централизованных фондах публичных финансов, должны расходоваться эффективно и экономно, точно так же, как происходит расходование денежных средств в сфере частных финансов.

Суть принципа экономности состоит в том, что уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Законодательство закрепляет ряд гарантий, обеспечивающих соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Так, например, статьями 71 и 72 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, размещаемых на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством.

Соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств составляет предмет государственного и муниципального финансового контроля. Так, например, к задачам Счетной палаты РФ отнесено, среди прочего, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности (ст. 2 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации») <*>.

———————————
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167.

Памятка «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства»

Нарушения бюджетного законодательства и ответственность за них

1. Что является нарушением бюджетного законодательства

Таким нарушением признают действие (бездействие) учреждения, противоречащее положениям Бюджетного кодекса РФ, федерального закона (закона субъекта РФ, муниципального правового акта) о бюджете, иных федеральных законов (аналогичных законов на региональном уровне и муниципальных актов на местном уровне), регулирующих бюджетные правоотношения (ст. 2 БК РФ).

Согласно ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком:

1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;

4) нарушение установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, а также требований к изменению, расторжению государственного (муниципального) контракта;

5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;

6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;

7) несоблюдение целей, порядка и условий предоставления кредитов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями.

Исходя из практики контролирующих органов, такими нарушениями являются:

1) нецелевое использование бюджетных средств;

2) неправомерное использование бюджетных средств;

3) неэффективное использование бюджетных средств;

4) принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) ЛБО (ст. 15.15.10 КоАП РФ);

5) нарушение условий предоставления субсидий (ст. 15.15.5 КоАП РФ);

6) невыполнение государственного (муниципального) задания (ст. 15.15.5-1 КоАП РФ);

7) нарушение требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, составлению и представлению бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. 15.15.6 КоАП РФ);

8) нарушение порядка формирования и представления (утверждения) сведений (документов), используемых при составлении и рассмотрении проектов бюджетов, а также при их исполнении (ст. 15.15.7 КоАП РФ).

1.1. Какие действия учреждения признаются неправомерным использованием бюджетных средств

К неправомерному расходованию бюджетных средств следует относить действия (бездействие), противоречащие требованиям бюджетного законодательства и иных НПА, регулирующих бюджетные правоотношения (Письмо Минфина России от 25.04.2017 N 02-09-08/24851).

Федеральное казначейство определяет неправомерное использование бюджетных средств как оплату денежных обязательств с нарушением (Классификатор нарушений (рисков), утвержденный Казначейством России 19.12.2017):

· бюджетного законодательства РФ и иных НПА, регулирующих бюджетные правоотношения (за исключением нецелевого использования бюджетных средств);

· законодательства РФ, регулирующего правоотношения, возникающие при исполнении бюджета по расходам;

· документов, являющихся правовым основанием принятия бюджетных обязательств (контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, и государственных (муниципальных) контрактов).

Неправомерным использованием бюджетных средств, исходя из практики контролирующих органов, признается:

· расходование средств субсидии на госзадание на цели, не связанные с выполнением государственного задания (Представление Счетной палаты РФ от 30.09.2016 N ПР 09-230/09-02);

· оплата невыполненных работ (неоказанных услуг) (Представление Счетной палаты РФ от 17.12.2015 N ПР 09-264/09-04);

· не перечисление в доход бюджета бюджетных средств, а использование на текущие расходы (Представление Счетной палаты РФ от 29.12.2014 N ПР 14-370/14-03);

· совершение операций без оправдательных документов (Определение Верховного Суда РФ от 12.04.2017 N 302-КГ17-169 по делу N А69-19/2016);

· осуществление авансовых платежей сверх установленного размера;

· переплата зарплаты.

2. Какая ответственность установлена за нарушение бюджетного законодательства

За нарушение бюджетного законодательства установлены следующие виды ответственности:

1) административная (п. 3 ст. 306.1, п. 7 ст. 306.2 БК РФ);

2) уголовная (за нецелевое использование бюджетных средств) (п. 3 ст. 306.1, п. 7 ст. 306.2 БК РФ);

3) в виде бюджетных мер принуждения (п. 1 ст. 306.2 БК РФ).

Применение административной ответственности к учреждениям и (или) их должностным лицам зависит от вида совершенного нарушения и (или) типа учреждения.

Примеры нарушений, за которые установлена административная ответственность для бюджетных (автономных) учреждений и (или) их должностных лиц

Виды нарушений	Привлекаемое лицо	Мера ответственности	Основание
Нарушение учреждением, которому предоставлены бюджетные инвестиции, условий их предоставления, за исключением нецелевого использования средств	Должностное лицо	Штраф от 10 тыс. до 30 тыс. руб.	Часть 2 ст. 15.15.4 КоАП РФ
	Учреждение	Штраф от 2 до 12% суммы полученной субсидии
Нарушение условий предоставления субсидий	Должностное лицо	Штраф от 10 тыс. до 30 тыс. руб.	Часть 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ
	Учреждение	Штраф от 2 до 12% суммы полученной субсидии
Невыполнение государственного (муниципального) задания	Должностное лицо	В первый раз: предупреждение или штраф от 100 до 1 000 руб.	Статья 15.15.5-1 КоАП РФ
		За повторное правонарушение: штраф от 10 тыс. до 30 тыс. руб.

Срок давности привлечения к административной ответственности зависит от того, какое лицо (юридическое или должностное) привлекается:

1) для юридического лица он составляет два года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ);

2) для должностного лица определяется с учетом того, предусмотрено ли статьей административное наказание в виде дисквалификации:

— если не предусмотрено, то срок исковой давности составляет два года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

2.1. Какая ответственность предусмотрена за нецелевое или неэффективное расходование учреждением бюджетных средств

За нецелевое использование бюджетных средств установлена административная, уголовная ответственность, а также применяются бюджетные меры принуждения.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, что влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Статьей 285.1 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушения деятельности публичного аппарата власти и управления в сфере бюджетных отношений за нецелевое расходование бюджетных средств.

Предметом преступления являются бюджетные средства (бюджетные ассигнования) — средства бюджетов различных уровней, за исключением средств государственных внебюджетных фондов.

Объективная сторона рассматриваемого состава преступления выражается в действии — расходовании (трате) бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения этих бюджетных средств, совершенном в крупном размере. Указанные условия при этом определяются утвержденными: бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Для наступления уголовной ответственности необходимым условием является крупный размер нецелевого расходования бюджетных средств. В соответствии с примеч. к коммент. статье крупным размером признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 млн 500 тыс. руб.

Состав преступления формальный. Преступление окончено с момента направления бюджетных средств на цели, не предусмотренные соответствующим документом, т.е. с момента списания их с лицевого счета бюджетного учреждения.

Субъективная сторона преступления характеризуется прямым умыслом.

Субъект преступления — специальный — должностное лицо получателя бюджетных средств, обладающее правом подписи соответствующих расходных документов.

Такие деяния наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Ответственность за неэффективное использование бюджетных средств законодательно не установлена. Средства, признанные проверяющими как неэффективно использованные, могут потребовать возместить в бюджет на основании предписания контролирующего органа. Проверяющие также вправе обязать учреждение устранить нарушение и предпринять меры по недопущению неэффективного расходования средств (п. 3 ст. 270.2 БК РФ).

3. Какие бюджетные меры принуждения применяются

Бюджетные меры принуждения — это санкции, которые применяются за бюджетные нарушения.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие бюджетные меры принуждения (п. 2 ст. 306.2 БК РФ):

· взыскание средств, предоставленных из одного бюджета другому;

· взыскание платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета другому;

· взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

· приостановление (сокращение) предоставления МБТ (за исключением субвенций).

Бюджетные меры принуждения могут применить за такие действия, как (гл. 30 БК РФ):

· нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ);

· невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ);

· неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ);

· нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ).

Наряду с бюджетными мерами принуждения могут применяться и иные меры ответственности (п. 7 ст. 306.2 БК РФ).

На встрече с президентом Алексей Кудрин представил результаты мониторинга исполнения национальных проектов, проводимого Счетной палатой. Владимир Путин поинтересовался исполнением финансовых планов в рамках нацпроектов и доведением денег до исполнителя. Нацпроекты, как правило, запущены с 1 января, некоторые мероприятия уточнялись и формулировались до середины года, поэтому финансирование задержалось, констатировал Кудрин.

По его данным, на 1 ноября было исполнено 67% всех нацпроектов, при том что по некоторым этот показатель составлял меньше 20%. Ряд проектов идут достаточно хорошо (на начало ноября исполнены на 89%). Но в полном объеме планы этого года по финансированию не будут выполнены, заявил глава Счетной палаты, выразив надежду, что в 2020 году процесс станет более ритмичным.

Ведомство изучает причины, почему это произошло. «Кроме того, что были поздно сформулированы некоторые проекты, а некоторые, инвестиционные прежде всего, объекты требовали дополнительной разработки проектно-сметной документации», — пояснил Кудрин. «Есть ряд процедур, связанных с тендерами, торгами, которые проходят длительно, иногда больше, чем даже запланировано. Поэтому в этом году, конечно, мы видим серьезное недоисполнение проектов», — добавил глава Счетной палаты.

На конец года по линии нацпроектов будет не использовано свыше 100 млрд рублей, может быть, даже 200, не исключил Кудрин. «В целом по федеральному бюджету мы прогнозируем неисполнение на 1 трлн всех мероприятий», — заметил он. Такой суммы еще никогда не было, подчеркнул руководитель контрольного ведомства. В прошлом году федеральный бюджет не был исполнен на 770 млрд рублей.

В прошлом году федеральный бюджет не был исполнен на 770 млрд рублей

«Что-то многовато», — оценил Путин. «Да, это прогноз и Министерства финансов. Это говорит о том, что некоторые процедуры работают очень забюрократизированно, и их пройти иногда сложно. Нужно думать как раз о снижении бюрократии, упрощении некоторых процедур при прохождении федеральных ресурсов», — отметил глава Счетной палаты.

В целом он доложил, что за год удалось проанализировать все нацпроекты, и перечислил ключевые вопросы. Прежде всего, некоторые показатели, сформулированные в указе, не всегда полностью отражены в нацпроектах. В частности, Алексей Кудрин обратил внимание на противоречия в нацпроекте «Экология»: говорится о необходимости добиться чистой воды, но из самого документа исключены территории, где нет централизованного водоснабжения.

«Или, например, экология бассейна реки Волги. 29 регионов влияют на ее экологию, но только 16 участвуют в национальном проекте, а остальные не озабочены тем, чтобы снижать загрязняющее влияние на бассейн Волги», — продолжил докладчик. Почти по всем нацпроектам есть ситуации, когда показатели не позволяют добиться цели, заметил Кудрин. Нужны коррективы.

Счетная палата проанализировала методики измерения показателей и нашла много неточностей. Например, по проекту «Безопасные и качественные дороги» 21 регион не может выйти даже за шесть лет на нормативное обеспечение качества дорог. То же самое с проектом «Жилье и городская среда». Многие регионы пока не готовы сказать, что смогут справиться со всеми задачами. «Они заключили соглашение, но считают, что в ходе шести лет что-то добавится или появятся дополнительные возможности или помощь, которая им это позволит. Мы эти риски видим», — заметил глава Счетной палаты.

Среди других вопросов — слабая проработанность региональных программ. Нет и достаточных стимулов для внебюджетных средств. В методических рекомендациях по разработке нацпроектов указано, что в каждом из них должно быть оценено влияние на экономический рост — и мало где это выполнено, констатировал Кудрин.

— А это, честно говоря, один из побудительных мотивов, почему мы это делаем, — прокомментировал президент.

Нужно думать об упрощении некоторых процедур при прохождении федеральных ресурсов

Еще один момент — в текущих планах министерств и ведомств, которые также рассчитаны на шесть лет, нет половины показателей нацпроектов. Не включены в эти планы и 75% показателей госпрограмм. «То есть это разбалансировка отдельных плановых документов и документов стратегического планирования», — оценил глава Счетной палаты.

По его словам, сейчас документы по всем этим темам отправлены в правительство, и министерства ведут работу по исправлению неточностей.

Неисполнение бюджетных расходов еще может снизиться

Неисполнение расходов бюджета на триллион рублей в 2019 году можно объяснить наложением друг на друга двух факторов — технической недоработкой национальных проектов, на которые были выделены средства, а также усилением контроля над расходованием бюджетных денег со стороны Казначейства, говорит руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы Александра Суслина.

По ее словам, серьезных рисков (в традиционном понимании) в этом явлении нет. «Деньги не потрачены не потому, что их нет, а, грубо говоря, потому что за ними должным образом не пришли. В этом контексте дополнительный контроль — это шаг в направлении повышения эффективности бюджетного процесса, потому что средства не выделяются без должного обоснования или авансом», — подчеркивает Суслина.

Одно из вероятных последствий того, что триллион бюджетных денег оказался непотраченным, — недополученный экономический рост, не исключает директор офиса продаж «БКС Брокер» Вячеслав Абрамов. Впрочем, до конца года еще есть время сократить неисполнение расходов, уверен он.

Активные расходы федерального бюджета всегда идут в ноябре и декабре (так, по результатам октября заметно, что процесс ускорился), в этом году можно будет ожидать прироста и до половины от непотраченной суммы, допускает главный экономист рейтингового агентства «Эксперт РА» Антон Табах.

По Бюджетному кодексу неизрасходованные деньги обычно возвращаются в казну, уточняет Суслина. Как они потом распределяются, зависит от конкретики — что-то практически автоматом переносится на будущий год, а что-то распределяется заново, говорит аналитик.

Алексей Кудрин впервые сообщил о неисполнении расходов федерального бюджета 2019 года на триллион рублей в ноябре на форуме «Россия зовет!». Тогда он тоже назвал одной из причин такого показателя проблемы с качеством госуправления. Первый вице-премьер — министр финансов Антон Силуанов тогда заявил, что для правительства приоритетом является эффективность расходования средств федерального бюджета, а работа над повышением качества исполнения продолжится. Глава минэкономразвития Максим Орешкин отмечал, что высокие цифры по неисполнению расходов связаны и с изменениями техники бюджетного учета, а неистраченные средства бюджета 2018 года были потрачены в начале 2019 года.

Подготовил Роман Маркелов